公眾外交軟實力理念和價值的傳達

摘要

長期以來，中華民國外交遭受中共杯葛、破壞與打壓、無法參與重要國際活動或參與國際議程的設定，因此處境相當艱難。自馬英九總統上任後調整外交政策方向，「活路外交」也就是務實路線， 爭取到更多的國際空間。我國外交當局常以活潑、開放、多元的民間文化力量突破外交困境，並爭取國家的最大利益。這些看似非官方的國際交往，多數是政府積極推動的，但也有些是海外各地僑團自動自發的。由僑界人士推動的、以爭取國際輿論友好與支持的，即是「公眾外交」的內涵。僑界所依靠的，是以各僑居地台灣鄉親的豐富人脈以及長期的在地化耕耘，動員僑界豐富的軟實力作為基礎，其成就輝煌，不但彌補了正式邦誼的不足，且擦亮了台灣的招牌，讓世界看到了台灣的存在。本文先說明現階段台美外交關係的情勢發展，再從一、公眾外交的內涵與主軸；二、推動公眾外交的成功要素；三、站在國際社會第一線擴展台美外交；來探討在海外協助推展公眾外交工作的挑戰與前景。

壹、序論

美國向來是我國外交工作的重點所在，而在中國大陸全力打壓我國外交空間之際，我們對美國的外交努力更是一日不能鬆懈。身為關心台灣的海外僑胞，在回顧斷交後台美外交關係發展過程時，我們是感到非常自豪與驕傲的，畢竟在這個世界上並沒有幾個國家能夠像中華民國這樣，雖然我們對美關係不斷遭遇挑戰，但自馬英九總統上任之後，採取務實零意外原則，台美關係快速重建，達到三十年來最好的一段時間。而，這些還不夠。台美外交還必須克服來自北京的挑戰，方能在台北、華府、北京三邊關係達成動態的平衡。這些挑戰並不容易，但也並非無法克服。海外各地僑團領袖必需繼續帶領僑居地台灣鄉親推動各項公眾外交，協助中華民國推動對美外交工作。

貳、現階段台美外交關係的情勢發展

台灣多年來不斷遭到來自中國大陸的外交封鎖與打壓，在國際上極力阻斷台灣的國際地位與基本權益，影響所及，侵害了台灣的國家尊嚴與國家利益，也使得台灣難以捍衛其國民在海外的權益；台灣與美國之間的貿易協定與軍售困難重重，就是最明顯的例證。

美國是高度民主的國家，民主最高精神是依法行政。對台軍售及支持台灣加入全球經濟體系都是依據台灣關係法。美國不該有顧慮，應支持台灣加入全球經濟體系，美方過去與台灣的對話，多集中在軍售議題，這對兩千三百萬台灣人民和身為全球高科技產製中心的台灣來說是不恰當的。台灣有健全的民主，支持人權，擁有言論自由和市場自由，雙方應完成台美「貿易暨投資架構協定」（TIFA）談判，並推動「雙邊投資協定」（BIA），完成之後，雙方可朝台美「自由貿易協定」（FTA）前進。

近幾年來台灣的經濟力量逐漸衰退，也可能會被邊緣化，美國應該認真考慮和台灣簽訂自由貿易協定，保住台灣的經濟實力，以增加台灣和中國大陸談判的籌碼。美國不應該逃避將台灣納入更廣泛的國際貿易機制裡；長久以來，美國一向是台灣重要的貿易及投資夥伴，台灣也是美國投資重要的來源，特別在資訊產業。無論中國大陸在貿易上對台灣有多重要，台灣期盼持續深化與美國的經貿關係。

美國對維護台灣安全的支持是台灣最大的保障，台灣人民的自由、民主及人權也才能真正落實。讓台灣能有良好的財經能力，簽署雙邊「自由貿易協定」相當重要，因為目前雙邊投資協定的架構仍不足以因應國際局勢的改變，台灣必須突破可能被區域性貿易合作邊緣化的情況。美國顯然必須要加速與台灣簽訂貿易自由化的腳步，為了追求經濟繁榮和國家安全，台灣不能在「跨太平洋夥伴協議」（TPP）及「區域全面經濟夥伴關係」（RCEP）之外。

台北、華府、北京三邊關係，強調的是動態的平衡政策，意即不會向任何一方傾斜。試想，北京戰略家都把對美關係視為中共對外關係的「重中之重」，何況是台灣。誠如美國前國務卿希拉蕊所說，「台灣是美國重要安全及經濟夥伴」；不僅如此，雙方還享有共同的民主、自由與人權價值。因此，台灣在「和陸」、「友日」之外，理應就應該更加「重美」才對。雖然兩岸和解符合美國的利益。但對美採購武器除基於台灣正當的防衛需求，也能使美國的「棄台論」不攻自破。因此台灣重視對美外交關係，就必須重視在美國的公眾外交。

參、公眾外交是國際間熱門議題 

「公眾外交」起源於軟性或柔性國力（soft or attractive power）的說法，而柔性國力一詞系由哈佛大學教授奈依（Joseph Nye）於1980年代末期所提出。公眾外交最有效的方法是進行面對面的溝通與直接對話，也就是說，公眾外交就是人際關係的建立與增進，它是一種長期的、持續的與有效的非傳統外交作為。

在有邦交國可以使用傳統外交，來解決兩國之間的問題，但在目前台灣所面臨外交景況，可運用軟性外交，透過非軍事及非經濟方法，來達到闡述政府政策、理念及作法的目標。其核心價值為理念戰爭之推動，相對孫子兵法所謂「攻心為上」，如何贏得人心，是最重要的，要贏得人心其最主要能進行面對面的溝通（face to face communication）與直接對話（direct dialogue）。

公眾外交是近年來國際間熱門的議題，911事件之後，美國痛定思痛，發現和伊斯蘭世界的問題，靠傳統外交和軍事手段只會治絲益棼，必須用公眾外交才能從根解決。公眾外交是一個很廣泛的概念，強調的是用軟性的手法，爭取對方人民和社會的支持。1979年美國和在台灣的中華民國斷交，我國政府痛定思痛，開始發動全方位對美公眾外交。這是一種鄉村包圍城市的戰略，透過美國的民意來影響美國政府的對台政策。推動台美外交需要對美國的公眾外交下工夫，才能開拓台灣對美關係的空間和籌碼。 

公眾外交有著多層意涵，第一層次的公眾外交是要傳遞訊息，包含日常溝通和針對特定議題的戰略溝通，由互動式的雙向溝通，包括傾聽與對話，增進彼此了解；第二個層次的公眾外交則是希望透過對話、接觸和溝通塑造正面與正確的國際形象，最後則是以此為基礎，建立僑居國主流社會的支持，是故，對台灣而言，公眾外交無疑是推動台灣向國際社會邁進的機會。

公眾外交有很多種表現形式，經貿往來、文化交流、體育旅遊等都是公眾外交的一部分。但是無論哪國的公眾外交在本質上都是相同的，即：贏得信任、友善、支持。政府應更多地鼓勵、扶持、資助僑界力量去挖掘台美公眾外交的好題材、好故事、好方法，甚至鼓勵僑界人士從事這項工作。

長期以來，在中國外交打壓與封鎖下，台灣對美外交處境艱難，甚至在國際組織的參與上，也經常因為中國的杯葛而遭拒於門外。所以我們發展出獨特的「務實外交」，所依靠的正是台灣這幾年來所引以為傲的經濟、自由、民主、多元文化等軟性國力的發揮，而這是我們今天所探討的「公眾外交」背後「軟實力」的運用。

肆、「軟實力」─推展公眾外交的主軸

美國國務院將推動之公眾外交定義為：「公眾外交在於透過瞭解、資訊提供與影響外國公眾以促進美國的國家利益……公眾外交涉及政府資助之計畫，旨在提供資訊或影響其他國家的輿論，主要方式有出版品、電影、文化交流、廣播與電視。」 美國新聞總署的定義：「公眾外交透過理解、資訊供應與影響外國公眾，以及擴大美國公民及相關機構與其海外對口間之對話，以促進美國的國家利益與安全。」 美國聯邦政府審計總署則將國務院推動之公眾外交定義為：「瞭解、宣傳、交往及影響全球公眾態度及其行為，以爭取其等對美國戰略利益之支持」，這幾個定義充分說明了公眾外交攸關一個國家的戰略利益。

公眾外交是針對他國人民的外交活動，藉以建構價值，改變認知，創造形象，進而有利於國家利益的增進；亦即，公眾外交旨在塑造一個國家的國際合法性和認同度，並且獲得國際輿論和民間社會的認同和支持。台灣的「公眾外交軟實力」是以我們自身具有的特質，吸引美國社會給予認同的一種柔性力量，在外交的運用上，可以消除誤解，避免衝突，甚或增進瞭解與友好關係，進而獲取美國朝野的支持。以軟實力推動公眾外交、宣揚國力，讓更多美國友人能夠了解，台灣最大的成功實力在於自由、民主、尊重人權的社會，這是軟實力中最堅實的一塊基地，也是後盾。

充分發揮軟實力是我國推動公眾外交的重要內涵，其面向甚廣，除上述各重點外，其他如擴大新聞廣電媒體的社會責任與自由空間等等，都是潛力無窮的軟實力，也是亟待海外各地僑團領袖與鄉親共同努力開拓的方向，倘能不斷予以充實擴大，並在美國主流社會間廣為宣傳運用，必能為公眾外交奠立更為良好的基礎。 有了比較優勢、響亮的宣傳口號，台灣將有更寬廣的國際舞臺，倘能在美國經常性的舉辦節慶活動、展覽、演講、研討會、音樂會、中華美食節，並參與緊急救援、醫療慈善活動等，必定可以形塑我國文化國度的形象，展現我們的軟實力，宣揚我們對美國社會關切議題所做出的貢獻。

伍、推動公眾外交的成功要素 

加強在美國推動公眾外交最重要問題是「為什麼台灣在美國外交政策當中如此重要？」。台灣之所以受美國及其他國家重視，因為台灣是經濟巨人，提供美國大部分的資訊科技產品，且又位於西太平洋戰略要衝。台灣在世界上獨一無二，因為除了別國的國家承認外，它擁有如土地、人民、政府等所有國家特徵。中國大陸堅持台灣在歷史上是中國的一部分，又因為國際承認北京政府代表中國，所以其應當統治台灣。只有少數僑胞認同上述觀點。對美國來說，處理好與兩岸的關係：與中國發展友好關係，同時也支持民主台灣，這是一門有挑戰性的課題。

話雖如此，我們仍希望說服美國朝野各界人士：台灣並不只是一個「問題」。台灣之所以重要，也因為它發揚美國所宣揚的價值觀。幾世紀以來，台灣曾經是列強的戰利品、附帶物。過去半世紀，台灣人民抗拒這樣的命運，為了自己挺身而出。他們下定決心許自己一個更美好的未來，創造出世界上數一數二的成功經濟與活躍民主。美國長期推廣自由市場與民主政治，不僅僅是出於國家利益，也因為這反映出美國的價值觀。台灣證明這些價值可以和平地達成，而且其本身發展迅速的文化也能在發展過程中受到尊重、被發揚光大。正因如此，台灣很重要。

我想在美國推動公眾外交要想獲得成功有兩個要素：首先，最重要的就是凡是有機會與美國朝野人士交往的僑胞都要有一種公眾外交的自覺。其次，表達公眾外交就是表達每個人自己真實的台灣故事就可以了。尤其是國會公眾外交的發展必能使美國朝野更加清楚的認識台灣，更加信任台灣，能夠幫助克服對台灣有偏見的見解，台灣將有更多的朋友。推動公眾外交的成功要點在於「如何傾聽、如何對話、如何交往」，希望每一位全美台聯會的朋友為國會公眾外交的發展從自己的領域多做貢獻。

陸、擴展台美外交從推動公眾外交開始

當馬英九在2008年壓倒性獲勝，成為中華民國第12任總統，象徵兩岸關係產生了深刻的變化。馬政府的政策有助於在低政治爭議的部分增進兩岸交流，比如商業交易、旅遊、文化訪問等。但在高政治爭議的層面，仍然非常敏感、充滿競爭，無論是台灣或中國大陸，都不容易像在低政治爭議的場合那樣取得共識。

因此，透過公眾外交積極參與國際活動急速成為台灣擴大國際空間的方式。公眾外交向來是非常重要的管道，使台灣能夠在許多權力與利益相互交錯競爭的國際議題中的複雜性和依存度上佔據優勢。公眾外交能填補政府的角色和功能，在國際環境為台灣的公眾利益發聲，像是促進人權、環境永續、地方的基礎建設、公共衛生進展、農業援助和人道救濟。透過公眾外交也是台灣得以分享自身經驗、學習他人經驗、培養網絡關係的重要平台。

過去幾年來，全美各地僑團領袖以僑界力量，透過種種管道，積極推動公眾外交。公眾外交最好的範例就是全美台灣同鄉聯誼會為推動公眾外交，今年二月至四月，陸續舉辦了華府論壇、全美分會視訊連線支持「東海和平倡議」、慶祝蛇年農曆春節系列活動，以及金山論壇。全美台聯會為了落實該會宗旨，特別於今年二月在華府和美國傳統基金會合辦「華府論壇」，以「界定並提振台美關係」為主題，邀請多位華府亞太政經學者專家共同關注台美關係未來的發展。此外，全美台聯會也實際在主流社會中舉辦大型文化民俗表演活動，致力推動公眾外交。該會今年再次舉辦慶祝蛇年春節系列活動，吸引了大約4萬人次來參加。這一系列盛大的活動，不但增加了台灣的能見度、弘揚中華文化，不僅積極宣揚台灣的軟實力，還促進了僑界與美國主流社會的結合。

另一個例子是美國眾議院外交委員會亞太小組委員會今年四月通過「2013年台灣政策法案」（H.R.419, Taiwan Policy Act of 2013），全面提升美國與台灣的政治經濟關係。台灣政策法案的主要內容，包括修改美台政府官員接觸交往的行為準則，駐美國台北經濟文化代表處名稱改為台灣代表處，和美國在台協會一樣都可懸挂雙方國旗，外交人員可在政府機構洽公，允許台灣資深官員來美訪問等，另外也包括支援台灣加入包括國際民航組織在內的國際組織，美台簽署引渡協定、投資協定、租稅和自由貿易協定等。台灣政策法案將大幅提升台美關係，包括允許我高層官員進入美國行政部門開會、協助台灣參與國際組織、並出售Ｆ-16Ｃ/Ｄ戰機給台灣，提升台灣的自衛能力。法案主旨是敦促美國政府依據「台灣關係法」規定和承諾，強化和台灣的政治、經濟和軍事關係，法案中很多議題是公眾外交目前的工作重點，例如加入國際民航組織、閣員訪問等。

柒、開展公眾外交新頁--深耕與紮實

中華民國駐美代表金溥聰曾一再指出，由於馬英九總統非常關心台美外交工作的進展，希望後續能加強互動增進雙方關係，在馬總統低調務實的大原則下，中華民國跟美國的關係，一定要繼續的深化，使得未來雙邊關係更加以落實。金溥聰還表示，推動台美關係最重要的工作就是在美國國會多交朋友，贏得國會對台支持，對行政部門做到零誤差，沒有雜音的溝通，他也特別指出將強化「草根外交」，增加各地州政府與台灣的互動。為了響應外交部及僑委會的政策，全美台聯會就結合全美二十五個分會的資源與活力，成立了草根外交委員會，透過各領域之交流互動，在華府智庫及國會山莊進行全方位公眾外交。  

全美台灣同鄉聯誼會草根外交委員會於今年二月八日在美國首都華盛頓舉辦了今年度最轟動的「2013華府論壇」研討會。該研討會以「界定並提振台美關係」為主題，旨在集結全美各地台灣鄉親力量，使全美台灣鄉親能在美國扮演更積極重要的角色；表達全美各地台灣鄉親關切的議題，對美國政府對台政策提出強而有力的諍言，以維護中華民國的永續發展及促進所有台灣人民的長遠福祉。出席由全美台灣同鄉聯誼會與華府智庫傳統基金會共同舉辦的華府論壇研討會，包括中華民國駐美副代表李澄然、美國主流專家學者、來自全美十九個地區華人領袖、以及台聯會與會代表等近二百人與會。    

中華民國前立法委員雷倩在論壇上發表專題演講，指台灣可以在釣魚島問題上發揮積極作用並呼籲以和平方式解決釣魚島爭端。她表示台灣可以扮演三重角色：首先台灣可以作為協調各方力量的支點；其次台灣對大陸有全面的認識，有利於幫助大陸了解西方體系；台灣還可以作為釣魚島問題的管理方。美台商業協會會長韓儒伯表示呼籲台灣加快經濟自由化，不完全依賴ECFA，並指美台重啟TIFA談判是積極的步驟。曾任美國國家安全會議國際經濟事務主任古德曼指出，台灣加入「跨太平洋夥伴協議」是共同目標，對台灣本身和區域內國家都有好處。    

此次研討會的成功舉辦，證明了全美台灣同鄉聯誼會能在美國扮演更積極重要的角色，這不僅能經由智庫的影響提昇美國對台政策，更進一步促成盡早完成台美貿易暨投資架構協定的談判。該會會長房苔蒂表示，協助推展公眾草根外交協助推動台美外交工作非一朝一夕所能成功的。她強調需要團結全美鄉親僑胞向心，也更要爭取更多美國朝野支持，像「全美台聯草根外交委員會」繼續擴大參與層面，進行全方位草根外交，增進美國朝野對台灣之瞭解與認識。

捌、公眾外交的參與是台灣活路外交的策略

公眾外交讓台灣得到關注，並能持續在外交場合發出聲音，在國際社會交往時能夠維持尊嚴，受到尊重，保持自我價值。公眾外交的參與是台灣「活路外交」重要的一部份。公眾外交的確得繞點路，去做一些政府機構無法在國際間所做的事情。活耀的公眾外交參與是由下而上的、漸進的、緩慢的，而且只能在吵鬧的主權爭議制限外補一部分的不足。相反的，國際社會可以從公眾外交提供的專業、關懷和資源感受到好處。而且坦白說，公眾外交的魅力在於對國際社會而言，可以用很少的成本緩解全球統轄中不民主公平的爭議，在這些國際爭端中，台灣相當程度被排除在外。

當然，在充滿權力階級和地位不對稱的世界，台灣不可能透過公眾外交的善行就能在國際環境中有大幅的轉變。自從馬總統2008年呼籲外交休兵，擴大台灣的國際空間後，到2011年十月，台灣已經成為五個國際組織和四個非政府組織的正式成員或觀察員。紀錄顯示台灣的國際參與量有微幅提升，但前述的命名問題仍舊存在。更嚴重者，中國大陸仍不肯放鬆台灣參與上的限制，連非政府組織也不例外；當然，我們不應該期待中國大陸會對自身利益以外做出任何讓步，而且顯然北京仍未意識到讓台灣可以代表自己的理由。

即便公眾外交在地區的活動相當程度代表政府主權，公眾外交在多邊外交上並不能有效代替主權政府，因為政府仍擁有合法的權威來調停或消除爭端。然而，公眾外交的正面影響取決於「領受者」的接受和歡迎程度。無政治預設立場的公眾外交活動通常意味著其活動是沒有任何附加政治企圖的善舉，也不期望有所回報。如此自然削弱草根外交的政治影響力以及台灣外交的成果。公眾外交所提供有發展性的援助和人道援助所引致的任何政治回饋，只能視乎接受者在有能力、能主動、有自治權的情況下給予具體的政治條件回報。

無論會有什麼挑戰，台灣都應該和多邊關係的夥伴繼續維持公眾外交。簡而言之，公眾外交自身會提供重要的公眾資源，幫助定義和解決新出現的國際議題，在政府的系統之外加強全球公眾參與；公眾外交還是台灣社會與國際相似事件、對台灣未來永續發展的全球相關議題之間的重要聯繫。中國大陸一貫主張台灣人民的利益已經包含在北京的代表權，已與國際社會銜接，忽視實際上台灣並非由中國所管轄，因此中國大陸無法滿足台灣內部的需求。然而，北京當局堅定的「一個中國」原則，使台灣取得會員資格是項艱鉅的挑戰。因此，公眾外交對台灣能夠提供或接受公眾資源是個可行的選擇。

玖、站在國際社會第一線為台灣發聲

台灣與美國有許多共通之處，包括熱愛民主、尊重人權與法治、支持自由貿易體制，甚至對籃球與棒球的狂熱，以及對林書豪與王建民等運動選手的喜愛。台灣珍惜與美國的長遠友誼，也同樣珍惜中華民族過去五千年來建立的價值與文化。維繫中華民國的重要性遠超越台灣的疆域，因為在中國歷史上，台灣人民首度證明，民主也能在華人社會中蓬勃發展，並為中國大陸十三億人民帶來希望之光。這對美國政府及人民來說意義重大，對我國政府及台灣人民亦復如是。

「風聲、雨聲、讀書聲、聲聲入耳；家事、國事、天下事、事事關心」。這副對聯給人的感覺既浪漫又沉鬱，既凄美又激昂。家國憂患之事人人有責，我們身為關心台灣的海外僑胞更責無旁貸。全美台灣同鄉聯誼會於今年初在美國舉辦了「華府論壇」與「金山論壇」。這兩次研討會集結了全美各地台灣鄉親力量，表達了全美各地台灣鄉親關切的議題，對美國朝野對台政策提出了強而有力的諍言，期望透過更多的論壇，能為美國僑界注入一股草根外交的新活水。在美國各僑居地加強公眾外交已經成為全美台灣同鄉聯誼會草根外交委員會整體的外交工作的一部分。

家國憂患之事人人有責，我們身為關心台灣的海外僑胞更責無旁貸。僑胞在海外捍衛中華民國國家主權絕不能掉以輕心，必須以理性的態度分析和口誅筆伐。海外知識分子必須有一定的識見，才能努力嘗試學習做一個立地頂天、胸襟廣闊和憂國憂民的僑胞。我個人認為以筆桿投書為台灣拓展國際空間，是在海外協助政府推動公眾外交的核心工作。台灣國際處境艱辛，向美媒投書不僅能夠爭取更多美國朝野支持，更是提升我國的國家利益最好的鑰匙。有機會站在國際社會第一線為台灣發聲是一種責任，也是一種榮耀。投書表達台灣鄉親關切的議題，對美提出諍言，在在都能增進美國朝野對我國之瞭解與認識，讓台灣對美外交有更大更寬廣的空間。

拾、結論

由於公眾外交在數量、功能和操作上的多樣性，成功的公眾外交需要美國朝野及國際社會的認可和讚賞。公眾外交可協助台灣非政府組織的用心，而不影響「一個中國」政策。全美台灣同鄉聯誼會積極結合全美二十五個分會的資源與活力，於去年成立了草根外交委員會，全美各地僑團領袖與僑居地鄉親透過各領域之交流互動，進行全方位公眾外交，增進美國朝野對我國之瞭解與認識。選民心聲的力量是美國公民影響外交政策的主要方式，因此每一位關心台灣的海外僑胞一定要繼續累積友我力量，擴大與美國朝野的溝通對話，達到資訊與理念的雙向交流，爭取更多美國朝野支持，為國際社會消除政治障礙貢獻心力，進而提升我國的國家利益。